建全世界最大国家公园体系，中国可向外国学习什么？
近日，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发《国家公园空间布局方案》。根据方案，到2035年，我国将基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。
国家公园，是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域。1832年，美国画家乔治·卡特林首次提出国家公园的概念。2021年，我国正式设立设立第一批五个国家公园——三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山。本次的方案，共遴选出49个自然生态空间作为国家公园候选区。
如何建成全世界最大的国家公园体系？国家林草局自然保护地管理司相关领导表示，将从四方面推动国家公园建设工作提质量、上水平。一是进一步理顺管理体制。二是加快国家公园立法进程。三是组织实施好《国家公园空间布局方案》。四是加大解决历史遗留问题力度。
第一批国家公园在探索保护与发展相融合方面取得了良好效果，也为后续建设提供了经验。不过，中国建设全世界最大的国家公园体系，光靠自己探索不够，还要借鉴其他国家的经验和成果。那么，其他国家是如何建设国家公园体系，进行国家公园立法、建设和管理的呢？
01
美国
1872年，主要位于美国怀俄明州的黄石河源头地区，根据《黄石公园法》被设置为“公园或娱乐地”，世界上第一个国家公园由此诞生。1978年，黄石公园被列入世界自然遗产，其具有的地域广阔性、风景壮丽性、荒野原始性等特征，也塑造了美国国家公园的基本标准。
经过一个多世纪的发展，美国构建起了兼容并包的国家公园体系，将几乎所有重要的、具有国家代表性的遗产都纳入其保护范围，占地总面积超过8400万英亩，汇集了美国最具有代表性的自然与文化遗产，国家公园成为表征美国文化的一张重要名片。
美国的国家公园有自成系统的、统一的经营管理机构。1916年，美国国会通过《国家公园管理局组织法》，在内政部设立专门机构——国家公园管理局，授权该局监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地及其他类似的保护区。由此，美国国家公园体系初步形成，并为日后扩展并形成统一管理模式奠定了基础。
此后，国家公园管理局不断尝试将新建立的具有国家代表性的各种类型保护区纳入其管辖范围，通过了《历史遗迹保护法》《公园、风景路和休闲地法》《国家游径系统法》《原生景观河流法》等一系列国会立法，成为国家历史遗迹、国家海滨、国家休闲区、国家景观道、国家原生风景河流等保护单位的管理者。国家公园管理局下辖的保护单位越来越多，保护类型也更加多元化。截至2016年，美国国家公园管理局下辖的保护单位共有400多个，大致分为自然、历史、军事和游憩四类。除了少数与其他机构共管外，其余皆由国家公园管理局全权管辖。
美国国家公园管理局下设了10个地区局，分片管理所在地区的国家公园。在每个公园又设有公园管理局。中央、地区、基层三级机构是垂直领导，与各州、市的地方政府没有关系。
02
日本
日本一直走在全世界国家公园的前列。截止2020年，日本建立了各类型自然公园共计401处，总面积556.8万公顷，占国土面积的14.73%；其中国家公园（国立公园）34处，约占日本国土面积的5.80%；准国家公园（国定公园）56处，约占日本国土面积的3.73%；都道户县立公园311处，面积196.7万公顷，约占日本国土面积的5.21%。
日本的国家公园由环境省自然保护局主管。对自然公园系统的管理由环境省与都道府县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行。在11个国家公园和野生物种办公室下现有55个公园管理站；准国家公园和都道府县自然公园由有关的市政府和都道府县政府管理。
日本国家公园的保护和利用法规由环境省制定，每5年修订一次；准国家公园适用的法规仿照国家公园的标准，由环境省指导都道府县政府制定。《自然公园法》的执行由国家公园管理人（园长）及公园的其他员工，地方政府官员会同公园的各类土地所有者合作完成。
日本建立国家公园的初衷，是保护为国民提供欣赏风景和游憩的场所。日本《自然公园法》第一条规定：在保护优美的自然风景的同时，也要追求其利用价值的提高，并实现为国民提供保健、休养、教化等目的。国家允许公共团体和个人按照国立公园的使用规划提供服务设施，但前提是这些服务设施的设计和布置不能破坏国立公园内的任何自然景观。
03
英国
英国于1949年通过了《国家公园与乡村通行法》，借鉴美国的国家公园模式建立了英格兰和威尔士的国家公园系统，首次以法律的形式确立对国家公园的保护，规定将拥有特殊自然风景或大量动植物生活栖息的地区划定为国家公园，并由国家进行统一保护管理，当地政府作为直接执行者。1951年，正式设立第一个国家公园——峰区国家公园。
英国湖区国家公园©lakedistrict.gov.uk
由于英国实行土地私有制，国家公园的大多土地不属于国家所有，只能通过出台国家、区域、地方规划政策来对国家公园进行管治。1972年，英国通过了《地方政府法》，授权国家公园作为独立的规划主体，可以独立行使规划的权力。《地方政府法》规定了英国国家公园规划制度的初步模型，英国国家公园的立法体系有了进一步发展。
1995年的《环境法》规定了设立国家公园的目标，即以保护自然生态为第一要义，同时促进当地旅游业的发展和开发利用活动，刺激经济增长；但任何活动都不能违背“桑德福原则”，即保护优先于一切利益。
英国国家公园采用综合型管理体系，在中央由一个政府部门对国家公园实行统一管理，同时大力发展伙伴合作计划，达到既保护资源又促进国家公园发展的目的。实际上，英国国家公园的管理都以当地社区居民参与作为管理的基础，甚至国家公园管理机构的组织及其运行就是依赖当地居民、非政府机构和其他利益相关者等，形成了以政府为主导，非政府主体共同参与的多元共治模式。
2000年，苏格兰颁布《国家公园法》，与英格兰和威尔士国家公园的发展在“保护”的绝对前提下有所不同，苏格兰的国家公园注重保护和发展的平衡。
04
法国
法国有着形态各异的生态区，国家公园保护的生态系统丰富多样。法国本土及海外省的国家公园分别为7个和3个，几乎囊括了全法境内最具有代表性的多种陆地与海洋生态系统。
但与其他欧洲国家相比，法国在国家公园方面的立法推进较晚。1957年颁布《自然保护区法》，1960年颁布第一部有关建立国家自然生态保护区的法规《国家公园法》，首次提出了爱护生态环境、人与自然环境和平相处的发展理念，1976年又颁布了《自然保护法》等。上述各部法律的推出，极大地推动了法国国家公园及自然公园的建设和发展。
留尼旺国家公园©reunion-parcnational.fr
《国家公园法》一直是法国国家公园建设的根本大法，但该法基本套用美国模式实施中央垂直管理、脱离地方政府及当地社区，逐渐显得与法国其他法律、行政环境和社会诉求不相适应。2006年，法国通过了《国家公园法》修正案，更新了国家公园的立法和监管框架，创新了国家公园的管理模式，完善了国家公园的管理规章，国家公园的运作基础更加广泛，更加尊重地方传统和习俗。
改革后的法国国家公园体制注重保护和利用二者兼顾，形成国家公园与周边区域的共同管理，并带动地方绿色发展。中央与地方政府、社会组织共同签署宪章，制定法规、规划和相关技术标准，再由国家公园管理局、地方政府和专家等多方共同组成的国家公园董事会决定如何管理。法国环境部及有关部委的地方机构、社会专业团体以及科技、文化、旅游等部门共同组成委员会，参与管理事务。国家公园的周边区域为加盟区，地方政府、社区及民众可以通过国家公园产品品牌增值体系受益。
05
南非
南非是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，也是世界上较早建设国家公园的国家之一。国家公园是南非多样物种的重要家园。目前，南非拥有近20个国家公园，总面积占国土面积3.5%。
南非西海岸国家公园©national-parks.org
经过近100年的实践探索，南非的国家公园建设取得了较好成效，这离不开其建立的完善的公众参与机制。首先，建立了《国家公园法令》《南非国家公园信息公开指南》等等，为公众参与国家公园建设管理提供了良好的政策环境和制度基础。其次，南非国家公园管理局制定编制了一套明晰的、可操作的利益相关者参与编制和修订国家公园管理计划的程序。最重要的是南非为公众提供了以土地协议、社区共管、环境教育、研究监测、志愿服务、公益捐赠等为主的多样化参与渠道，积极引导社会公众参与国家公园管理的各个方面。
旅游开发、打击盗猎、扩大参与，是南非国家公园保护生物多样性的主要举措。南非的国家公园非常注重旅游开发，因为能够为保护生物多样性提供资金。南非有关环保法律规定，国家公园要以环境友好方式，打造自然旅游目的地。据统计，南非国家公园80%的经费来自旅游业，国家公园对生物多样性的保护力度也依赖于旅游业的繁荣。
资料来源：光明日报、经济日报、环境问题观察、美国国家公园考察报告等
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